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Il y a 60 ans, le statut des fonctionnaires
60° ANNIVERSAIRE DU STATUT GÉNÉRAL DES FONCTIONNAIRES
Forum CGT – Montreuil, 19 octobre 2006
La loi du 19 octobre 1946 dont nous marquons aujourd’hui le 60° anniversaire peut être regardée comme la première expression majeure, en droit, de la conception française, démocratique, de la fonction publique. Mais comme les organisateurs de ce Forum, je considère qu’on en souligne d’autant mieux l’importance qu’on le situe dans une perspective historique, plutôt que de le statufier dans une sacralisation qui aurait une double conséquence négative. D’une part, cela tendrait à occulter les droits acquis avant 1946 par le mouvement social : la fixation par la loi de l’accès au dossier en 1905, les règles de l’avancement en 1911, du détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats de fonctionnaires en 1924 ; d’autres encore intégrés dans la jurisprudence du Conseil d’État qui ont conduit parfois à parler d’un « statut jurisprudentiel ». D’autre part, seraient sous-estimés les progrès enregistrés ultérieurement : l’obligation de négociation après 1968 puis, plus récemment, par exemple, l’inscription formelle dans le statut de droits aussi importants que le droit de grève, la liberté d’opinion ou la garantie de mobilité[1], et surtout l’extension de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire, au-delà des fonctionnaires de l’État, à de nombreux agents de collectivités publiques : collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers, établissements publics de recherche.
C’est souligner le caractère novateur du statut de 1946 que de rappeler qu’avant son adoption, l’idée même d’un statut était conçue par les gouvernants de l’époque comme l’instrument d’application du principe hiérarchique d’obéissance du fonctionnaire. C’est pourquoi le mouvement syndicat rejetait cette idée en parlant de « statut-carcan ». Il a donc ouvert la voie à l’affirmation d’une conception démocratique qui n’a cessé de s’affirmer et de se préciser ensuite. Car le statut de 1946 portait la marque de son époque, il reflétait nécessairement l’état de l’administration et de la société au lendemain de la seconde guerre mondiale. C’est ainsi, par exemple, qu’on y parle de « cadre » et non pas de « corps » de fonctionnaires, vocabulaire que nous ne reprendrions certainement pas aujourd’hui.
Si l’on se met ainsi dans une perspective historique, on peut avoir une appréciation positive sur l’évolution de la fonction publique et sur l‘enrichissement continu de la conception française de la fonction publique, en dépit des attaques et des atteintes dont elle a été constamment l’objet. On considère qu’il y avait environ 200 000 fonctionnaires de l’État en France au XIX° siècle, on en comptait moins de 700 000 avant la deuxième guerre mondiale, quelque 900 000 au 1er janvier 1946 (dont seulement 520 000 titulaires), 2,1 millions de fonctionnaires de l’État en 1981. Aujourd’hui, c’est 5,2 millions d’agents publics qui sont reconnus comme fonctionnaires, selon la définition qu’en donne la loi du 13 juillet 1983, c’est-à-dire salariés d’une collectivité publique dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle.
Le statut lui-même s’est profondément transformé. Quantitativement, le statut de la loi du 19 octobre 1946 comptait 145 articles. L’ordonnance du 4 février 1959 ramena ce nombre à 57. Dans le dispositif actuel, il y en a plus de 500. Qualitativement, à ceux qui glosent sur la rigidité du statut général on peut répondre que peu de textes ont fait la preuve d’une telle capacité à évoluer sur une aussi longue période. Bien sûr, cette évolution a été marquée par des avancées et des reculs, et nombre des articles précités ne sont pas bons, mais je pense qu’il ne faut pas donner de cette évolution une vision unilatéralement négative qui n’aiderait pas dans la conquête de nouveaux droits. La conception française de la fonction publique est une création continue qu’il faut analyser objectivement.
Cela nous conduit à reconnaître dans l’extension considérable du champ d’application et d’influence du statut général, la raison d’une plus grande hétérogénéité de situation des agents et donc une plus grande difficulté à assurer l’unité de l’ensemble dans le respect des diversités qui font la richesse des services publics. Cette difficulté a été rencontrée entre 1981 et 1984 lorsque nous avons entrepris de bâtir une nouvelle architecture statutaire intégrant des agents publics régis par le livre IV du code des communes pour les territoriaux et le Livre IX du code de la santé publique pour les hospitaliers, qui importaient nécessairement leurs singularités, leurs différences, dans le nouvel ensemble. Cette dialectique de l’unité et de la diversité a été réalisée, d’une part en refondant l’ensemble sur les principes républicains de la conception française de fonction publique, d’autre part en respectant les spécificités à la fois juridiques et professionnelles des différentes catégories concernées.
Je crois encore utile de rappeler les trois principes que j’évoquais alors pour fonder cette unité. D’abord, le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen qui dispose que l’on accède aux emplois publics sur la base de l’appréciation des « vertus » et des « talents » c’est-à-dire de la capacité des candidats ; nous en avons tiré la règle que c’est par la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique. Ensuite, le principe d’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis du pouvoir politique comme de l’arbitraire administratif que permet le système dit de la « carrière » où le grade, propriété du fonctionnaire, est séparé de l’emploi qui est, lui, à la disposition de l’administration ; principe ancien que l’on retrouve déjà formulé dans la loi sur les officiers de 1834. Enfin, le principe de citoyenneté qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens et reconnaît la source de sa responsabilité dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, lequel indique que chaque agent public doit rendre compte de son administration ; conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle du fonctionnaire-sujet que Michel Debré définissait ainsi dans les années 1950 : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».
C’est sur cette base qu’a donc été construite cette fonction publique « à trois versants », à la fois ensemble unifié et respectueux des différences comme l’indiquent ses quatre titres adoptés successivement de 1983 à 1986, l’un après l’autre car tout le monde ne marchait pas du même pas. On peut discuter de l’équilibre ainsi retenu entre une unification intégrale (au demeurant impraticable sans modification constitutionnelle) et une séparation complète des fonctions publiques qui aurait consacré une « balkanisation » conduisant inévitablement à leur hiérarchisation. Je pense pour ma part que la solution retenue était, dans l’ensemble, satisfaisante.
Depuis, le système a résisté face aux multiples attaques dont il a été l’objet, mais pour autant son avenir n’est pas garanti. La première alternance politique entre 1986 et 1988 a permis au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » du système : la fonction publique territoriale, de réintroduire des éléments de fonction publique d’emploi (listes d’aptitude, cadres d’emploi, etc.), de clientélisme, dans l’ensemble du statut général. La loi du 19 novembre 1982 sur les prélèvements en cas de grève a été abrogée par l’amendement Lamassoure, de même que la création de la 3° voie d’accès à l’ENA réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux, etc. Je n’aurais garde d’oublier la mise hors fonction publique des PTT et de France-Télécom en 1990. Les attaques ont repris de 1993 à 1997 avec la réforme Hoëffel, et une stratégie de « mise en extinction » du statut général par la déréglementation, les privatisations, la contractualisation, etc., jusqu’à l’attaque frontale du rapport du Conseil d’État en 2003 proposant une autre conception de la fonction publique, une fonction publique d’emploi, alignée sur le modèle européen dominant, une fonction publique d’emploi
On peut regretter ensemble que les conditions d’une riposte à ces attaques et remises en cause n’aient pas toujours été à la hauteur de l’enjeu. On ne s’étonnera pas que les adversaires d’une conception républicaine, démocratique, de la fonction publique, n’aient pas renoncé à tenter de la mettre à bas lorsque des gouvernements de la droite libérale ont été au pouvoir. Il est en revanche déplorable que les atteintes au statut général n’aient pas été remises en cause, et se soient trouvées par là consacrées, lorsque des gouvernements de gauche sont revenus au pouvoir, alors qu’il leur auraient suffit d’abroger purement et simplement les mesures prises par la droite.
Quel est l’avenir de la conception française de la fonction publique française et, par là, de son statut général ? Le problème est moins de faire des prévisions en avenir très incertain, que de s’interroger sur les facteurs susceptibles de déterminer cet avenir. Sans les développer, j’en retiendrai six, comme contribution au débat.
Le premier me semble être la perspective de réforme statutaire. Un texte qui n’évolue pas, je l’ai dit, est promis à la sclérose et à terme à la disparition. Mais une chose est de s’interroger sur les modifications nécessaires (gestion prévisionnelle des effectifs et compétences, dispositifs de formation, conditions de mobilité, remise en ordre des statuts particuliers, évaluation des politiques publiques, etc.), une autre est de remettre en cause les principes mêmes comme y tendait le rapport du Conseil d’État de 2003 et le projet Dutreil qui en faisait application. L’affaire semble gelée jusqu’aux présidentielles, mais il est probable qu’elle sera reprise à la première occasion.
Le deuxième facteur est la mise en place de la LOLF dont je rappelle qu’elle a été adoptée sans opposition au Parlement. Elle pourrait être un moyen de rationalisation ; elle apparaît surtout aujourd’hui comme un instrument destiné a peser sur l’emploi dans la fonction publique et à favoriser l’arbitraire dans la gestion.
Le troisième est le développement de la contractualisation. C’est aujourd’hui un phénomène général : le contrat progresse au détriment de la loi, expression de la volonté générale. Comme le recommandait le rapport précité du Conseil d’État, dit « rapport Pochard », le contrat tend à devenir « une source autonome du droit de la fonction publique ».
Le quatrième facteur d’évolution est un nouveau retour probable sur le « maillon faible » du statut général, la fonction publique territoriale, ce à quoi tend le projet Hortefeux actuellement en discussion au Parlement.
J’évoquerais pour mémoire, comme cinquième facteur, la place qui sera faite aux services publics en France et en Europe. À cet égard, le « non » opposé par le peuple français au traité constitutionnel européen le 29 mai 2005 demeure un point d’appui important pour la défense des statuts publics et pas seulement celui de la fonction publique.
Enfin, dernier facteur et non le moindre, le rapport des forces qu’il sera possible d’établir entre partisans et adversaires du statut général. J’espère qu’il ressort de cette intervention que j’ai confiance dans la possibilité de faire échec aux tentatives de destruction du statut général qui ne cesseront pas d’être à l’œuvre. Nos atouts sont nombreux et importants : une culture ancienne de l’intérêt général et du service public, des organisations syndicales expérimentées, un dispositif statutaire en place et qui a fait ses preuves. Mais il y a aussi des faiblesses, on le sait, parmi lesquelles je ne veux mentionner que deux d’entre elles : la division syndicale et une insuffisance dans l’approfondissement idéologique de notre conception française de la fonction publique, du moins par rapport à ce que j’ai connu il y a quelques décennies. Quoi qu’il en soit, on ne fera pas l’économie de batailles importantes dont j’ai la conviction qu’elles peuvent êtres gagnées si on en réunit les conditions, tant il est vrai qu’il n’y a que les batailles que l’on ne mène pas que l’on est sûr de perdre.
Anicet LE PORS
[1] Dans le Titre 1er : le remplacement de la bonne moralité comme condition d’accès à la fonction publique par les mentions au bulletin n° 2 du casier judiciaire, la suppression des références à la tuberculose, au cancer et aux maladies mentales (art. 5 actuel) ; la liberté d’opinion (art. 6) ; le remplacement de la nature des fonctions par la notion de condition déterminante de l’exercice des fonctions dans les recrutements séparés hommes-femmes ainsi que la publication tous les deux ans d’un rapport sur l’égalité (art. 6 bis et s.) ; le droit à la négociation sur les rémunérations, les conditions et l’organisation du travail reconnu aux organisations syndicales (art. 8) et dépôt d’un rapport tous les deux ans (art. 15) ; le droit de grève (art. 10) ; la mobilité entre et à l’intérieur des fonctions publiques comme garantie fondamentale (art. 14) ; le droit à la formation permanente (art. 22) ; l’obligation d’information (art. 27) ; etc. Dans le Titre II : la 3° voie d’accès à l’ENA (art. 19) ; l’institution de la liste complémentaire (art. 20), de la mise à disposition (art. 41) ; la titularisation des contractuels (art. 73), etc.
Par ailleurs, dans le domaine réglementaire ou des circulaires, par exemple : la circulaire du 7 août 1981 sur la pleine compétence des CTP ; la circulaire du 24 août 1981 sur l’utilisation des locaux administratifs pour des activités autres que de service ; les décrets du 28 mai 1982 (droit syndical dont l’heure mensuelle d’information syndicale, les CSFP, CAP, CTP, CHS) ; le décret du 28 novembre 1983 sur les relations entre l’administration et les usagers, etc.